新形式下的职业病防治

职业健康形势严峻

　　在我国，党中央、国务院对职业健康工作高度重视，随着《职业病防治法》不断修订和完善，职业健康工作职责逐渐明晰，加强职业健康工作也成为我国重要的社会策略之一。

　　但是，职业健康工作尚未得到应有的重视和比较有力的保障，职业危害严重，职业病依然高发，职业健康形势非常严峻。主要表现为，职业健康工作法制不完善、体制不顺；监督管理存在脱节情况；职业卫生技术支撑机构基本条件较差，技术手段、能力和技术装备相对落后，技术力量分散，在职业病危害治理方面虽各有所长，也都存在一定的短板；企业主体责任落实不到位，劳动者的健康权益得不到应有的保障，生产设备现代化程度也较低；职业病危害因素分布广泛、接触职业危害人群数量庞大；尘肺、职业中毒等重点职业病尚未得到有效控制，职业病人数居高不下，近五年，每年新发病例均在2.6万以上，年达到了2万例，并呈上升趋势；接触职业危害人群流动性大、危害转移严重；有些职业病具有隐匿性、迟发性等特点，其危害往往被忽视；职业病所造成的经济损失严重；与职业病有关的群发性和急发性事件时有发生,是社会不稳定的潜在因素之一。

　　我国采取了一系列职业危害综合治理措施，但新发职业病病例仍居高不下，而且逐年增多，其原因主要有以下5个方面：

　　一是，国家对职业健康工作监督检查的力度不断加大，体检率明显增加。从近几年的调研结果来看，年国有企业、乡镇企业和民营企业的平均体检率低于40%，而年随着乡镇企业和民营企业的体检率明显提高，使得平均体检率达到70%左右，体检率的增加，使参加体检的患职业病的人群均能被检出。

　　二是，不少煤炭大省和经济较发达的省份将已退休的曾接触职业危害人员纳入了职业健康检查范围，这在一定程度上也增加了职业病的检出率。

　　三是，原来煤矿尘肺病诊断多由国有重点企业的职业病防治院承担，为了保护企业自身利益，部分职业病防治院在诊断职业病的标准掌握上存在一些问题。随着《职业病防治法》的修订和完善，职业病诊断机构准入门槛被放开，职业病诊断资质面向所有的医疗机构，这在一定程度上增大了职业病的检出率。

　　四是，随着职业病诊断标准的不断修订，新标准更能反映接触职业病危害人员的实际情况，职业病的准入门槛略有调整。

　　五是尘肺病发病具有一定的潜伏期。据报道，除了速发型矽肺病外，一般情况下，从接触粉尘到发病大约需15～20年。我国进入20世纪90年代后,第二产业快速发展，至今近20年，在这个时期接触粉尘的劳动者陆续到达发病期，这也是尘肺病检出率增加的一个重要原因。

　　除了加强尘肺病的防治外，政府在遏制急性中毒事故方面也做了大量工作，但急性中毒事故并没有明显递减趋势。分析事故发生的原因，主要有以下5个方面：

　　一是设备老化，跑冒滴漏。毒物可以作为原料、中间产物、成品存在，在整个生产工艺过程中，哪个环节出现跑冒滴漏都有可能发生急性中毒，设备老化、年久失修是最常见的原因。

　　二是作业人员违章作业，盲目施救。急性中毒事件属于偶发、突发事件，与作业人员的不规范操作有极大关系。哪个环节的作业人员违反操作规程，都有可能引发急性中毒事件。加之用人单位教育培训不力，没有完备的应急预案，使得发生中毒事件后，企业员工盲目施救，造成事件的进一步扩大。此类惨痛事故屡有发生，在急性中毒事故中也占了相当大的比例。

　　三是员工职业安全意识淡薄，对生产过程中出现的小问题不加以重视，最后酿成大祸的也屡见不鲜。

　　四是设备投入不足，自身防护不佳。劳动者正确佩戴合适的防护用品是保护生命健康的最后一道防线。不少用人单位的管理者和劳动者在使用个人防护用品方面存在误区，认为工作环境没有异味就可以不用佩戴。其实许多毒物不具有任何警示性，这在一定程度上也降低了防护用品的投入和使用。

　　五是对职业中毒的监管存在不到位的情况。急性职业中毒事故有较明显的季节特征，高发于4—8月份；有较明显的企业特征，高发于中小企业；有较明显的毒物特征，高发于重点毒物。所以监管的重点也应从这3个特点着手，有针对性地、严格地开展各项工作。

　　近年来，尘肺病和职业中毒呈现高发势头，从企业自身管理及政府监管监察层面，分别暴露出不少突出问题。

企业管理方面

　　企业存在基础保障体系建设不健全的问题，造成职业危害防治工作落实不到位。表现在主体责任落实不到位，没有将职业危害防治工作纳入企业的总体战略高度来抓；宣传培训教育力度不够，企业的高层领导没有引起足够重视，造成负责贯彻落实职业健康教育培训的中层人员没有尽到责任，致使员工的职业危害防护意识不强；保障机制不健全，很多中小企业不能按照相关法律、法规开展职业健康检查及职业病人的妥善安置工作。

　　另外，企业还存在职业危害现场综合防治水平不高的问题。表现在现场检测不到位，弄虚作假；生产工艺落后，得不到及时改进。再者，企业缺乏对接触职业危害因素重点岗位的筛查及监督检查，导致职业危害管控缺失。

政府监管监察方面

　　在监管监察方面，法律法规、标准规范的制定相对滞后，往往在发生了职业危害事故后，相应的法规标准才相继出台。另外，监督管理体制有待进一步理顺。职业病防治是一项系统工程，各级政府在制定职业病防治任务目标、明确职责分工、经费保障、监督检查措施的落实等方面均存在一定的问题。再者，监管监察方对企业“三项制度”（职业病危害项目申报、职业病危害因素监测和职业健康检查制度）的贯彻落实监督检查不到位。监管机构及队伍的能力和水平也有待加强，职能分工有待优化，安全生产监管和职业健康监管仍存在监督管理“两张皮”现象，容易造成重复监管、行政资源浪费和企业负担增加等问题。此外，对企业职业危害现状底数不清、对企业负责人和职业卫生管理人员培训的数量和质量不够等也是职业健康监管方面的突出问题。

　　企业产业结构调整、转型和升级，对我国的职业病防治工作有积极的推动意义。一是随着大面积职业危害严重的中小企业的关、并、停，接触职业危害因素的人数会急剧下降；二是随着接触职业危害因素企业的数量减少，政府的监督、监管、监察、培训工作较前更能实现全覆盖，力度自然会更强；三是职业卫生技术服务机构会随着服务对象的减少而优胜劣汰，市场竞争会更加激烈，只有不断提高服务质量、不断适应新的变化，才能谋求生存和发展，最终留存的必是业务水平高、服务态度好的机构；四是随着去产能化的推进，多数企业需要调整产业结构、转型，存活下来的少数企业，必是现代化程度高、职业危害小、接触职业危害因素人群少、个体防护能力强的企业。要在激烈的竞争中生存，必定要更好地把握并广泛应用科技创新发展战略，拥有研发和创新生产设备、做好个体防护的能力。

　　随着煤矿、钢铁等多个行业的去产能化，可以预测，在未来很长一段时间（15～20年）后职业病发病率会有大幅降低，但在近10年内，职业病发病率仍然不会有显著下降。

　　职业病诊断与救治，作为职业健康领域三级预防的最后关口，承载着让职业病人得到应有待遇、应有救治的任务。前期预防固然是职业危害防治的重点，后期的诊断和救治同样非常重要。在开展职业病诊断救治工作过程中仍存在许多问题，主要有：

　　一是《职业病分类和目录》有待进一步完善。最新的《职业病分类和目录》（版）几经增加、修改，从解放初期的《职业病名单》仅有8种，发展到目前10大类种，有很大改善，但是与发达国家职业病目录和我国目前经济发展需求相比还有很大差距。很多新型行业产生的职业病，其造成的影响和伤害很大，但尚未列入到职业病目录中。还有许多与职业相关的损伤性、劳损性疾病都不能进入职业病目录。这都需要我们不断加强国家的经济实力、不断加强法律、法规、标准的建设，才能更加适应社会发展的需求。

　　二是职业病诊断标准有待进一步改进。诊断标准的制定和修订存在严重的滞后现象，往往是出现了影响严重的职业病事件才促成职业病诊断标准的制定和修订；还有部分标准在制定过程中为了平衡全国的情况，采取折中处理。比如，GBZ70—《职业性尘肺病的诊断》标准中，尘肺病诊断标准片允许高千伏和数字化摄影共存，这在执行过程中存在不易操作、图像失去数字化影像的优势、可以随意修改图像等问题，这些都还有待进一步改进。

　　三是职业病诊断机构的全面放开。职业病诊断机构放开后，市场竞争加上监管不到位，对于一直开展综合医疗的医疗机构来说，面临职业病诊断这项政策性很强、与职业危害息息相关的工作，会有比较严重的不适应。只有采取适当提高职业病诊断机构准入的考核标准，加大对职业病诊断机构的监管力度，双管齐下才有可能保证职业病诊断工作顺利进行。

　　四是处理职业病诊断争议时，鉴定机构降低标准，对职业病诊断造成一定的负面影响。随着劳动者维权意识的增强，不管实际是否罹患职业病，只要没有满足诉求，就四处上诉，各级鉴定机构在裁定过程中为了息事宁人往往不当地人性化处理，造成劳动者与诊断机构之间出现各种纠纷，久而久之诊断机构无所适从，严重影响了职业病诊断秩序。

　　五是职业病救治的费用普遍低于基本医疗救治投入费用，这在一定程度上影响了职业病人的康复治疗。只有把职业病人救治放到高于基本医疗救治的地位，才公平、合理、可持续。

　　职业病发病和治疗有鲜明的特点及规律性：一是病因有特异性，在脱离接触后可以控制或消除发病。二是病因大多可以检测，一般有接触水平的剂量—反应关系。三是在不同的接触人群中，常有不同的发病集丛。四是如能早期诊断、合理处理，则预后较好，但一旦再接触，还会发病。五是大多数职业病，目前尚缺乏特效治疗，所以职业病的防治重点是预防，预防工作重点又在综合防控。结合以上所述，职业病的防治需要加强以下9个方面的工作：

　　一是摸清职业危害现状底数。调查摸清职业危害用人单位的基本情况和职业病危害的地区、行业、岗位、人群分布等基本信息。

　　二是建立政府职业病危害因素监管责任体系。形成领导重视，齐抓共管，建立职业病危害因素防治部门沟通协调机制；推进安全生产与职业健康一体化综合监管执法；明确各自责任，密切配合，强化职业卫生监督执法工作；突出重点，源头把控，严格执行职业卫生“三同时”制度。

　　三是全面落实企业职业病防治主体责任。企业要建立职业病防治责任体系，强化职业病危害日常管理和源头治理，加大职业病防治费用投入等。

　　四是积极开展去产能化。要从根本上解决重点职业病危害，结合国家工作重点，积极推进产业政策，对容易造成重大职业病危害事故，又无治理价值或治理代价过大的严重职业病危害企业，严格进行关、停、并、转，实现从根本上解决问题，从源头上消灭职业病。

　　五是继续开展职业卫生技术服务机构建设。各级政府要积极推进职业卫生技术服务机构的建设，同时加强对职业卫生技术服务机构的监管，采取动态评估、准入机制，不能仅凭一年一度的检查就一劳永逸。应根据硬件设施的先进程度、队伍建设情况、取得的成果等进行综合评估。

　　六是制定并落实职业病防治经济政策。各级政府要建立和完善职业病防治专项资金制度，进一步完善工伤保险制度体系，督促和引导企业等用人单位加大对职业病防治工作的投入。

　　七是提高职业病危害防治意识和能力。加强培训和宣传教育，引导全社会提高对职业病的 　　八是强化职业病危害应急救援体系建设。主要从急性中毒入手，加强急性职业中毒事故的应急救援工作，推进职业中毒应急救援平台建设。

　　九是强化职业病危害综合防治科研体系和职业卫生技术支撑体系建设，加快全国职业健康监管信息管理系统建设。

职业病防治是一项系统工程，需要全社会各层面的整体推进。政府要加强自身建设、加强监管工作；企业要加大投入、重视宣传及培训；职业卫生技术服务机构要采取动态评估、优胜劣汰。

职业病防治工作开展多年，从生产设备改进、工艺改进、个体防护、职业健康监护等环节都做了大量工作，但是职业病的发病并没有从根本上得以解决。从国外的经验来看，要想从根本上防控职业病，还要靠减少和不接触职业危害，这就需要按照中央精神，把推进产业结构调整作为工作重点，产业结构调整工作向前推进的程度从一定角度反映职业病防治的力度。